Mejora de la eficiencia energética de edificios industriales: Innovaciones jurídicas a escala europea
(Artículo publicado en la Revista Obras Urbanas número 48)
A. Paz Hernández, I. Büschel
ENACE
Fortalecer la competitividad industrial europea es vital para recuperarse de la crisis. No obstante, la UE también se ha comprometido a poner en práctica la sostenibilidad. ¿Cómo alcanza el derecho el equilibrio entre permitir a las empresas industriales lograr una rentabilidad y obligarles a incorporar de manera efectiva la eficiencia energética?
1. Introducción
“Eficiencia energética” designa “la relación entre la producción de un rendimiento, servicio, bien o energía, y el gasto de energía” [1]. Este artículo trata de novedades jurídicas destinadas a mejorar la eficiencia energética de los edificios industriales o unidades de edificios entendidos como “construcción techada con paredes en la que se emplea energía para acondicionar el ambiente interior” o partes, plantas o apartamentos dentro de un edificio, diseñados o modificados para su utilización independiente [2]. No incluye otros tipos de instalaciones
industriales. Las piezas clave de la legislación son la Directiva sobre eficiencia energética (DEE) y la Directiva sobre eficiencia energética de los edificios (EEE) adoptadas, respectivamente, en 2010 y 2012 por el Parlamiento Europeo y el Consejo en respuesta a la necesidad de disminuir la dependencia energética de la Unión y las emisiones de gases de efecto invernadero, fr incrementar el uso de energía procedente de fuentes renovables, y fr reducir el gasto energético.
Junto a instrumentos financieros, estos instrumentos jurídicos contribuyen a la implementación de compromisos internacionales, por encima de todo el Protocolo de Kioto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y la nueva estrategía de la UE para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador (Estrategia “Europa 2020”). Reducir, para 2020, las emisiones totales de gases de efecto invernadero en un 20% como mínimo con respecto a los niveles de 1990, mejorar la eficiencia energética un 20% y elevar al 20% la cuota de la energía consumida que procede de fuentes de energía renovables son los principales objectivos de este estrategía en el ámbito del clima/de la energía.
Al ser el consumo de energía es un factor de coste importante en las actividades, el rendimiento y los procesos de producción de toda organización, [3] el ahorro de energía puede aumentar significativamente la competitividad de la industria europea. Ambas
Directivas promueven diversas mejoras de la eficiencia energética, arious energy efficiency improvements establecimiendo requisitos mínimos de eficiencia energética, estableciendo requisitos mínimos en cuanto al rendimiento energético, introduciendo un sistema de certificación obligatorio, sistemas de auditoría y de control y creando incentivos para cambios tanto tecnológicos, económicos y de comportamiento.
En España, debido a la crisis, el consumo final de energía de la industria, tras alcanzar un máximo en 2005, disminuyó de forma casi constante hasta alcanzar casi los niveles de 1995 en 2012 [4]. Las directrices normativas, dirigidas a mantener esta tendencia decreciente están expuestas en el Plan de Energías Renovables 2011-2020 (PANER) [5] y en el segundo Plan de Acción de Ahorro y Eficiencia Energética 2011-2020 (NEEAP) [6]. Mediante Reales Decretos de abril 2013 se han introducido nuevos requisitos legales al Código Técnico de la Edificación (CTE) [7] y al Reglamento de Instalaciones Térmicas en los Edificios (RITE) [8]. Otro Real Decreto que transpone parcialmente la DEE al Derecho español se publicó el 4 de julio de 2014, con el fin de facilitar la adopción de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia [9]. Todas las nuevas disposiciones requieren incorporar medidas de ahorro energético y eficiencia a parámetros de construcción tales como la localización y el diseño del edificio, su orientación, inercia térmica, aislamiento térmico de las instalaciones, acristalamientos y carpintería, sistemas de captación solar, dispositivos de parasol; instalaciones de
calefacción, ventilación y climatización; sistemas de iluminación; implantación de fuentes de energía renovable ( (energía solar térmica y fotovoltaica, energía geotérmica, biomasa, energía eólica, cogeneración) [7, 8, 9]. El plazo para la transposición de la DEE concluyó el 5 de junio de 2014. Otras medidas nacionales de transposición se están elaborando actualmente [10].
2. Materiales y métodos
El material de estudio de este artículo se compone de la normative aplicalbe y la doctrina pertinente. Los métodos utilizados son el
análisis de la normativa y de la doctrina.
3. Resultados y discusión
Las nuevas normas introducen objetivos cuantitativos y fijan plazos precisos. Sin embargo, para una aplicación efectiva por parte de la industria europea deben tratarse y superarse algunos desafíos prácticos.
3.1. Novedades jurídicas relativas a los edificios industriales
Ambos textos, la DEE y la EEE introducen dos tipos de disposiciones legales aplicables a los edificios industriales: normas no vinculantes y normas jurídicaments vinculantes (llamados instrumentos “con carácter declarativo» y «con carácter preceptivo» [soft and hard law instruments]).
■ Estándares
Los instrumentos jurídicos no vinculantes sugieren que las empresas industriales establezcan condiciones uniformes para un régimen de certificación común voluntario de la eficiencia energética de los edificios no residenciales [1].
Al realizar auditorías energéticas obligatorias se alienta a las grandes empresas a que tengan en cuenta las normas europeas e internacionales relevantes, como las adoptadas y puestas a disposición para su uso público por el Comité Europeo de Normalización, el Comité Europeo de Normalización Electrotécnica o el Instituto Europeo de Normas de Telecomunicaciones [1]: EN ISO 50002:2014 (Auditorías energéticas), EN ISO 12655:2013 (Eficiencia energética de los edificios), EN ISO 50001:2011 (Sistemas de gestión de la energía), EN 16247-1:2012 (Auditorías energéticas) o EN ISO 14000 (Sistemas de gestíon ambiental), por mencionar algunas de las más relevantes.
Además de los incentivos para cumplir con estas normas voluntarias o no vinculantes, las Directivas contienen disposiciones vinculantes que establecen requisitos mínimos de eficiencia energética de los edificios, así como normas relativas a la evaluación, certificación, auditoría o inspección de edificios industriales, unidades de edificios e instalaciones térmicas. A fin de garantizar la eficacia de dichas normas, la EEE
también prevé el establecimiento de sistemas de control independientes de los certificados de eficiencia energética y de los informes de inspección [2].
■ Requisitos mínimos en materia de eficiencia energética
La eficiencia energética del edificio es la cantidad de energía calculada o medida que se necesita para satisfacer la demanda de energía asociada a “un uso normal del edificio” incluyendo, entre otras, la energía consumida en la calefacción, la refrigeración, la ventilación, el calentamiento del agua y la iluminación [2]. Los requisitos mínimos de eficiencia energética de los edificios, unidades de edificios y de partes de ellos debe calcularse a escala nacional o regional con una metodología que sea conforme con el marco general común que se expone en el artículo 3 de la EEE y en su anexo I [2]. Estos requisitos mínimos de eficiencia energética deberán satisfacer el principio de rentabilidad, que deberá determinarse en conformidad con el marco metodológico comparativo para calcular los niveles óptimos de rentabilidad establecido por la Comisión Europea [2, 11].
Asimismo, deberán tomar en consideración las condiciones climáticas, las condiciones ambientales generales del interior, las particularidades locales, el uso a que se destine el edificio y su antigüedad, así como la accesibilidad práctica de las infraestructuras energéticas.
Por lo que respecta a la determinación de estos requisitos mínimos de eficiencia energética, los Estados miembros podrán distinguir, dentro sus ordenamientos jurídicos nacionales, entre las categorías siguientes:
□ Edificios existentes
Los requisitos mínimos de eficiencia energética deberán tomarse en cuenta cada vez que se efectúen reformas de envergadura en edificios o partes de cuales, siempre que ello sea técnica, funcional y económicamente viable [2].
□ Nuevos edificios
Antes de que se inicie la construcción de edificios particulares o grupos de edificios debe realizarse un análisis para evaluar la viabilidad técnica, medioambiental y económica de instalaciones alternativas de elevada eficiencia tales como instalaciones descentralizadas de abastecimiento de energía basadas en energía procedente de fuentes renovables, cogeneración, calefacción o refrigeración urbana o central, así como bombas de calor El 31 de diciembre de 2020 a más tardar, todos los edificios nuevos deberán ser edificios de consumo de energía casi nulo [2].
□ Uso de edificios
Los edificios industriales corresponden a la categoría c) oficinas o a la categoría i) otros tipos de edificios que consuman energía, enumeradas en la clasificación europea de anexo I a la EEE [2].
□ Conformidad con el progreso técnico
A los efectos de reflejar los avances técnicos, los requisitos mínimos de eficiencia energética se revisarán periódicamente, como mínimo cada cinco años. Los Estados miembros podrán eximir de estas disposiciones las instalaciones industriales de baja demanda energética, las
construcciones provisionales con un plazo de utilización igual o inferior a dos años, “edificios independientes con una superficie útil total inferior a 50 m2” y los edificios protegidos oficialmente por ser parte de un entorno declarado de interés o en razón de su particular valor arquitectónico o histórico, en la medida en que el cumplimiento de determinados requisitos “pudiese alterar de manera inaceptable su carácter o aspecto” [2].
□ Instalaciones técnicas para edificios
La eficiencia energética general, la instalación correcta y el dimensionado, control y ajuste adecuados de las instalaciones técnicas de calefacción, refrigeración, ventilación, calentamiento del agua e iluminación deben cumplir los requisitos fijados por los Estados miembros a efectos de optimizar el consumo de energía de las instalaciones técnicas de los edificios. Cuando se construya un edificio o se efectúen en él reformas de importancia, los Estados miembros fomentarán la introducción de sistemas de medición inteligentes y, cuando proceda, la instalación de sistemas de domótica, es decir, sistemas de control activos tales como sistemas de automatización, control y gestión orientados al ahorro de energía [2].
■ Certificados de eficiencia energética
La eficiencia energética de los edificios debe ser certificada según un sistema de certificación nacional en cada Estado miembro. Para que los
propietarios o arrendatarios del edificio o de una unidad puedan comparar y evaluar su eficiencia energética, el contenido del certificado de
eficiencia energética no debe limitarse a la eficiencia real. También contendrá valores de referencia tales como requisitos mínimos de eficiencia energética [2]. Cuando exista “potencial razonable” para la mejora de los niveles óptimos o rentables de eficiencia energética de un edificio o de una unidad de éste comparado con los requisitos de eficiencia energética vigentes, el certificado deberá incluir recomendaciones que sean económica y técnicamente viables para el edificio concreto [2]. Las recomendaciones podrán incluir una estimación de los plazos de recuperación de la inversión o de la rentabilidad durante el ciclo de vida útil del edificio o su unidad. El certificado informará al propietario o arrendatario sobre dónde obtener información más detallada, incluida información sobre la rentabilidad de las recomendaciones formuladas en tal certificado. Además, se podrá facilitar al propietario o al arrendatario “información sobre otros temas relacionados, como auditorías energéticas o incentivos de carácter económico o de otro tipo y posibilidades de financiación” [2].
Cuando un eficio o una unidad de un edificio se pongan a la venta o se ofrezca en alquiler, el indicador de eficiencia energética que figura en el certificado de eficiencia energética se hará constar en los anuncios publicitarios que aparezcan en los medios de comercialización [2].
■ Inspección de las instalaciones de calefacción y climatización
Las partes accesibles de las instalaciones de aire acondicionado y las instalaciones utilizadas para calentar los edificios, tales como el generador de calor, el sistema de control o la bomba o bombas de circulación, cuando la potencia nominal útil de sus calderas sea superior a 20 kW deberán pasar una inspección periódica. La frecuencia de éstas puede ser aligerada cuando exista un sistema electrónico de supervisión y control [2]. Se emitirá un informe tras cada inspección de las instalaciones de aire acondicionado y calefacción que incluirá recomendaciones para mejorar, en términos de rentabilidad, la eficiencia energética de la instalación inspeccionada. Las recomendaciones se podrán basar en una comparación de la eficiencia energética de la instalación inspeccionada con la de la mejor instalación viable disponible y con la de una instalación de tipo similar [2].
■ Auditorías energéticas
Por auditoría energética ese entenderá “todo procedimiento sistemático destinado a obtener conocimientos adecuados del perfil de consumo de energía existente de un edificio o grupo de edificios, de una instalación u operación industrial o comercial, o de un servicio privado o público, o a determinar y cuantificar las posibilidades de ahorro de energía a un coste eficiente e informar al respecto” [1]. La novedad para propietarios, arrendatarios y administradores de edificios industriales es que empresas que no sean PYMEs deben someterse a su primera auditoría energética antes del 5 de diciembre de 2015 [1]. A partir de ese momento, deben renovarla por lo menos cada cuatro años. Estas auditorías energéticas deben ser realizadas de forma independiente y rentable por expertos cualificados y/o acreditados, o estar sometidas a sistemas de control independientes [1]. El criterio de la independencia requiere también que cuando las auditorías energéticas sean realizadas por expertos internos, éstos no pueden estar directamente implicados en las actividades auditadas a menos que el Estado miembro haya establecido un sistema de control que garantize y compruebe la calidad de sus servicios [1].
Las auditorías energéticas pueden tener carácter específico o bien formar parte de una auditoría medioambiental más amplia. [1]. También, los Estados miembros podrán exigir que la auditoría energética incluya una evaluación de la viabilidad técnica y económica de conexión a un sistema de calefacción o refrigeración urbana planificado o existente. Además, podrán aplicar regímenes de incentivación y ayuda para la puesta en práctica de las recomendaciones derivadas de auditorías energéticas y otras medidas similares [1].
Las empresas que no sean PYMEs y que apliquen un sistema de gestión energética o ambiental certificado por un organismo independiente con arreglo a las normas europeas o internacionales correspondientes podrían verse eximidas de la obligación de someterse a auditorías energéticas [1]. Para garantizar una aplicación efectiva de las medidas de mejora en el ámbito de la eficiencia energética debe recurrirse a innovaciones tecnológicas eficaces en cuanto a costes, tales como los contadores inteligentes [1].
■ Control de los certificados de eficiencia energética y de los informes de inspección
Los certificados de eficiencia energética y los informes de inspección de las instalaciones de aire acondicionado y de calefacción se establecerán de forma independiente por expertos cualificados y/o acreditados. Las acreditaciones deben ser condicionadas a que se haya demostrado la competencia [2]. Procede establecer sistemas de control independientes para certificados de eficiencia energética e informes de inspección. Las autoridades o entidades competentes comprobarán la validez de los datos de base del edificio utilizados para expedir el certificado de eficiencia energética, incluyendo las recomendaciones. Además, se realizarán visitas in situ del edificio. El mismo tipo de control se aplicará a los informes de inspección [2].
■ Incumplimiento
En caso de incumplimiento de las normas nacionales jurídicamente vinculantes sobre los sistemas nacionales de obligaciones de eficiencia energética, auditorías energéticas y sistemas de gestión energética, medición, facturación, coste de acceso a la información y
servicios energéticos adoptadas para transponer al Derecho nacional los artículos 7 a 11 y 18, apartado 3, de la DEE, los Estados miembros impondrán sanciones proporcionadas y disuasorias. Los Estados miembros también garantizarán la aplicación efectiva de estas normas [1].
3.2. Desafíos practicos a la aplicación efectiva de las novedades jurídicas europeas
Las modificaciones introducidas por nuevas disposiciones legales son radicales en el sentido que el factor determinante en el proceso de construcción y de renovación de edificios industriales ha sido sustituido: ahora es la eficiencia energética, y no la potencia [3]. Implementar estas modificaciones en la construcción y la renovación de edificios industriales requiere tratar y superar principalmente los desafíos prácticos siguientes:
■ Priorizar medidas de ahorro energético
Con el objetivo de maximizar el ahorro energético global en los edificios, el 2nd NEEAP establece una lista de prioridades presentadas por orden decreciente de pertinencia: rehabilitación energética de la envolvente térmica de edificios existentes, mejora de la eficiencia energética de las instalaciones térmicas de edificios existentes, mejora de la eficiencia energética de las instalaciones de iluminación interior en edificios existentes, fomento de plantas de cogeneración en actividades industriales y no industriales [6].
■ Beneficiarse de servicios energéticos uniformes de alta calidad
La EEE prevé la adopción de un enfoque común en la certificación de eficiencia energética de edificios y la inspección de sistemas de calefacción y climatización. Además, incita a los Estados miembros a establecer un mecanismo de control independiente (Preámbulo para. 27). En España, no parece haberse establecido aún tal mecanismo de control independiente, pero su creación debe estar en curso. Un factor de complicación puede ser que cada Comunidad Autónoma tiene el poder de adoptar reglas y regulaciones como medidas de implementación de normas de base nacionales. Esa fragmentación del marco jurídico puede frenar el proceso de transposición, y causar costes adicionales a empresas cuyos establecimientos industriales están ubicados en diferentes partes del país. Confiar estas nuevas obligaciones legales a proveedores de servicios energéticos que hayan obtenido una acreditación nacional es, pues, una garantía de servicios energéticos uniformes de alta calidad.
■ Evitar riesgos asociados a inversiones que obstaculicen la competitividad
Invertir en la mejora de la eficiencia energética puede representar una carga para empresas industriales que podría obstaculizar su competitividad. Sin embargo, nuevos esquemas de financiación se están desarrollando actualmente para facilitar la transición del “mercado a la economía inteligente” [12]. Usar nuevos modelos de financiación tal como los contratos de rendimiento energético o mecanismos financieros innovadores inspirados por el modelo de Stuttgart permiten disminuir el riesgo de obstaculizar la competitividad, si no evitar. Además, la Comisión Europea ha adoptado nuevas directrices sobre ayudas de Estado que son aplicables desde el 1 de julio de 2014 hasta finales de 2020. Esas directrices permiten a los Estados miembros aliviar las cargas derivadas del apoyo al desarrollo de las energías renovables que se imponen a las empresas que consumen una gran cantidad de energía [13].
Los contratos de rendimiento energético (“EPC”) son mecanismos de “financiación creativa”, que permiten que los costes de inversión inicial en medidas de ahorro energético se recuperen a través de los ahorros de coste conseguidos implementando esas medidas. En virtud de un acuerdo EPC, una empresa de servicio energético (ESE) externa realiza un “proyecto de eficiencia energética o de energías renovables, y usa la corriente de ingresos procedentes de ahorros de coste o de la energía renovable producida, para devolver los costes del proyecto, incluyendo los gastos de inversión. Esencialmente, la ESE no recibe pago, salvo que el proyecto consiga el ahorro de energía previsto” [14].
“Intracting” es otro modelo nuevo de financiación desarrollado por la administración municipal de Stuttgart. Aunque similar, este modelo es distinto en el sentido que no implica ninguna parte tercera. Poniéndonos en el área industrial, podríamos imaginar que una entidad interna de la empresa industrial asume el papel de la ESE, ofreciendo servicios energéticos a otras unidades de la misma empresa. Como en
el modelo de Stuttgart, las inversiones serán financiadas por una partida especial del presupuesto, a la cual volverán luego los ahorros de costes energéticos. Con el tiempo, la partida del presupuesto será repuesta con ahorros continuados. En consecuencia, después de una fase de puesta en marcha, otros fondos podrán destinarse a nuevas medidas de “intracting” [15].
En España, las ayudas gestionadas por el sector público para realizar auditorías energéticas en el sector de la industria durante el periodo 2011-2020 se elevan a 7,8 millones de euros, y las inversiones globales (ayudas gestionadas por el sector público y contribuciones privadas) a 15,6 millones de euros. Además, en los sectores de los edificios y de los equipos, se destinan ayudas públicas de 2,883 millones de euros más inversiónes (públicas y privadas) de 27,322 millones de euros a la rehabilitación de la envolvente térmica, la mejora de la eificiencia energética de las instalaciones térmicas, instalaciones de iluminación interior, refrigeración en instalaciones comerciales, aparatos eléctricos y la construcción de edificios nuevos y/o de energía casi cero [6]. Además, de acuerdo con la ley 2/2011 de economía sostenible, las inversiones que tengan por objeto la finalidad de evitar o reducir la contaminación atmosférica o acústica procedente de alguna instalación
industrial, evitar o reducir la carga contaminante invertida a las aguas superficiales, subterráneas o marinas o favorecer la reducción, recuperación o tratamiento medioambiental correcto de los residuos industriales propios, se podrán deducir del impuesto de sociedades el 8% del coste de la inversión [16].
Se aconseja a las empresas industriales de cualquier tamaño solicitar antes del 30 de abril 2015 una financiación al fondo JESSICA-F.I.D.A.E., dotado con cerca de 123 millones de euros. Cofinanciado por el FEDER e IDEA, este mecanismo financiero se gestiona por el Banco Europeo de Inversiones. Los proyectos eligibles deben estar ubicados en el territorio de una de las 10 Comunidades Autónomas enumeradas, aumentar la eficiencia energética y/o estar relacionados con el uso de energías renovables, y ofrecer un retorno aceptable de la inversión.
Información detallada sobre estas o otras formas de participación financiera del IDAE en proyectos energéticos puede obtenerse en la dirección web www.idae.es. En España, el Instituto de Crédito Oficial, entidad pública adscrita al Ministerio de Economía y Hacienda (www.ico.es), así como entidades financieras privadas ofrecen facilidades para la financiación de proyectos de energías renovables y de eficiencia energética.
4. Conclusión
Para conseguir el cambio hacia una economía europea ecológica y energéticamente inteligente, es crucial que se apliquen de forma efectiva las innovaciones jurídicas, cuya finalidad es aumentar la eficiencia energética de los edificios industriales. Hace falta una industria europea que cumpla con la ley, pero que, además, entable un diálogo constructivo con organismos de reglamentación, así como mecanismos de control. Señalar las dificultades que suscita la aplicación de las normas, y solicitar apoyo son indispensables para mitigar las consecuencias adversas del cambio climático, fortaleciendo al mismo tiempo la industria europea.
Dejar un comentario
¿Quieres unirte a la conversación?Siéntete libre de contribuir!